2016年8月1日星期一

南海仲裁爭議:中國應退出《海洋法公約》嗎?

國際仲裁法院公佈南海裁決結果後,中國政府和民間反應激烈,《人民日報》高呼「一點也不能少」,微博世界成了愛國主義大集會,《環球時報》口誅筆伐之餘,甚至有文章建議中國考慮退出《聯合國海洋法公約》,以示對公約「不公正」之反對,認為為甚麼美國可以、中國不可以云云。幸好外交部發言人在7月12日新聞發佈會上,明確表示中國「維護《公約》」的立場,而中國若輕率退出《公約》,實屬弊大於利,即使是試探空氣的建議,亦屬不必。

在探討中國是否值得為南海爭議退出《公約》前,我們首先有必要了解《公約》的誕生背景與性質。目前我們習以為常的「領海」、「專屬經濟區」等關乎國家海洋主權、利益的概念,在17、18世紀時尚未成型。當時歐洲諸臨海國家對「海洋權益」的認識並不統一,例如荷蘭的國際法權威格勞秀斯(Hugo Grotius)就曾主張以國家海防大炮射程為限,射程內海域可行使一國主權(即「領海」),今天看來,籠統得幾近不可思議;至於東方世界對國際法的認知,更是非常近代的事,甚至到了今天,還是介乎理解與不理解之間。一旦沒有《公約》,就返回純粹弱肉強食的時代。

第二次世界大戰後,各海洋國領海宣示範圍從12海里至200海里不等,操作依然極為混亂,為了達成共識、避免不必要的戰爭,開始了為期三十餘年、涉及168國的協商談判,最終就「領海」、「專屬經濟區」、「公海」等劃界以及界內資源權益、紛爭解決機制等作出了規範。這就是今日的《聯合國海洋法公約》,它因此亦被不少法學專家稱為「海洋憲法」。

當然,《公約》條文和其他國際法條文一樣,在談判、誕生期間,經過了各方的激烈爭辯與妥協,並非盡善盡美,且與各國自身利益可能存在衝突,因此各國對公約的質疑也一直存在。美國作為公約最初的積極倡導者,至今仍未通過國會批准加入,因為不少議員擔心《公約》將公海海底資源視為「人類共同財產」,可能損害美國海洋利益,甚或被蘇聯及其衛星國利用。美國的態度被國際社會廣泛批評,特別是冷戰後進一步依然故我,也是中國認為《公約》可輕視的原因之一。然而,美國沒有加入《公約》(及退出好些國際機構)的後遺症,正正足以作為中國的參考。例如在國際法層面,美國指責中國在南海「違約」,就因其身份而底氣不足,並失去了以國際法之名行事的不少機會。一旦中國主動退出《公約》,只會全方位失去一切道德高地,和美國的角力也失去支點,更難迴避美國的船堅炮利,也會被拿來和昔日「軸心國」退出國際聯盟、最終發動二次大戰相提並論,而沒有任何實質好處。亞太各國也會以此加強宣傳「中國威脅論」,顯得願意尊重國際法的其他區域大國會乘勢和東盟諸國合作,中國外交只會陷於全盤被動。

有一派聲音認為,目前的國際法都是昔日的勝利者強加於人的,今天中國強大了,有利自己的就應守、「不合理」的就不必守,否則永遠只是玩別人的遊戲。這態度,正是所謂「現狀挑戰者」(status quo challenger)的基本邏輯,也是中國一直極力避免得到的標籤。只要中國退出《公約》,效果只會比美國從未加入更差,因為那代表否定從前加入《公約》時承認的國際秩序。這種要推倒重來的意味,正是國際社會最顧忌的。就算真的對某些條文不滿,目前機制賦予了不少提出保留、豁免的空間,大可利用,不必牽一髮動全身,而中國也一直懂得這類運作,因此早就在加入《公約》時戴上「頭盔」,並在十年前向聯合國提交書面聲明,說不接受仲裁解決相關爭奪,並主張談判協商解決。

更重要的是,同一條《公約》,其實也為中國帶來了諸多重要海洋權益,及相關的制度性保護。例如《公約》規定公海海底資源可由全球共同開發,這其實就是保障了那些目前遠洋開採技術相對落後的國家,包括中國。根據《公約》,「國際海床管理局」(International Seabed Authority)作為聯合國分支機構之一,專門負責協調專屬經濟區外海域深海的資源開採。1991年,中國作為《公約》締約國,在國際海床管理局下,註冊並獲分配15萬平方公里的開闢區,並獲得其中7.5萬平方公里的專屬勘探權,以及優先商業開採權。這片區域即是中國經過精心挑選、富含金屬礦物資源的「寶地」,中國的相關權益亦受《公約》保障。2011年,中國又與國際海床管理局訂立合同,獲得西印度洋海域1萬平方公里海床的專屬勘探權。此事一度引起印度不滿,但中國以《公約》權益保障機制作為理由,駁斥了印度的立場。因此,總不能輸打贏要。隨著中國遠洋勘探、深海採礦技術的不斷進步,上述種種因《公約》締約國身份得到保障的海洋權益,在未來都將被充分利用。如果中國退出《公約》,在未來的深海開採權益上的損失,或難以估量。

事實上,即便是面對目前南海的情勢,中國仍然可以以《公約》締約國身份發聲,而這正是中國政府近期官方立場所在:中國政府固然可以質疑此次裁判的正當性,出發點卻慢慢落於「維護《聯合國海洋法公約》尊嚴」上,而不是要否定《公約》。這樣或可變相奪回國際社會的道德高地,從而對沖不利裁決對中國造成的負面影響。早年中國還會批評西方的「民主」、「自由」概念,但近年越來越懂得「尊重」同一套詞彙,只是掏空其內涵、再以自己的方式演繹,爭取國際社會的話語權和道德高地,這套攻略,其實也適用於中國看待國際法的態度上。

說到底,國際法並非艱深得不能理解,只要中國決心玩這個遊戲,培訓大量專才,像百年前的日本那樣,以最學術的態度處理國際法(例如日本對「尖閣列島」主權的理據就完全是參照國際法度身定制),肯定很快能發現目前體制的漏洞,並利用這些漏洞,為自己的國家利益服務,屆時合情、合法、合理、更合利,才是王者之道。純粹的力量崇拜者或許對此不屑一顧,然而今日國際社會,早已不再是純粹憑藉肌肉發聲的時代。所謂「國際法」、所謂「外交」,潛龍勿用,道可道非常道,其中巧妙,正在於此。提議中國退出《公約》的評論,完全有百害而無一利。難怪連《大公報》也發表署名文章,呼籲警惕相關提議,這種事隨便亂說亂提的嚴重性,可見一斑。

沈旭暉 亞洲週刊 2016年8月

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